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La Cour environnementale suédoise doit statuer sur le site de dépôt géologique de combustible usé proposé à Forsmark

par Johan Swahn, directeur de MKG, membre du Conseil d’Administration de NTW

Le 23 janvier 2018, la Cour environnementale suédoise prévoit de donner son avis au gouvernement sur l’opportunité d’autoriser le stockage définitif du combustible nucléaire usé à Forsmark. Il s’agit d’une décision importante, mais pas de la dernière, prise lors de l’examen de la demande de permis déposée par la société de déchets nucléaires SKB (Swedish Nuclear Fuel and Waste Management Co) en 2011. La décision interviendra après 20 jours de délibérations à la réunion principale du tribunal pendant 5 semaines entre début septembre et fin octobre cette année. La réunion principale du tribunal, traduction officielle du mot suédois « Huvudförhandling », est la délibération finale, ouverte et très démocratique qui a lieu avant que le tribunal ne se prononce sur une demande de permis, et où toutes les parties prenantes résument leurs points de vue. Tout le monde est libre d’assister à cette réunion et d’exprimer son point de vue.

La décision du tribunal, initialement prévue le 20 décembre mais reportée en raison de l’énorme volume d’informations que le tribunal doit prendre en compte, sera très importante pour l’avenir du dépôt géologique. La Cour a  de nombreuses et difficiles questions à gérer en écrivant son  opinion. Une question clairement ouverte demeure, à savoir si elle va dire oui ou non au dépôt de combustible usé.

Le dépôt géologique prévu pour les 11 000 tonnes de déchets radioactifs de haute activité en Suède, ceux-ci étant sous la forme de combustible nucléaire irradié, doit être construit à 120 km au nord de Stockholm, sur la côte baltique, immédiatement au sud de la centrale nucléaire de Forsmark dans la Communauté d’Östhammar. Une usine d’encapsulation de silos en cuivre doit être construite dans l’actuelle installation de stockage intermédiaire de combustible nucléaire usé, Clab, à la centrale nucléaire d’Oskarshamn, sur la côte sud-est. Conformément à la Loi sur l’Environnement, la demande de permis pour le dépôt a été soumise au tribunal en mars 2011 après un long processus de consultation de 2003 à 2010 et le choix de Forsmark comme site en 2009.

La demande de permis auprès de la Cour Environnementale est en cours de réexamen parallèlement à une demande similaire adressée au régulateur suédois SSM (Swedish Radiation Safety Authority) en vertu de la loi sur les activités nucléaires. De 2011 à la fin de l’année 2015, SSM a demandé à SKB des informations supplémentaires pour compléter la demande. SSM donnera son avis sur le permis au gouvernement avant ou après l’avis de la Cour. Le gouvernement utilisera les deux opinions pour prendre sa propre décision d’autoriser ou non le dépôt.

Au cours de la réunion principale du tribunal qui a débuté le 5 septembre et s’est terminée le 26 octobre, un certain nombre de questions étaient en cours de délibération. La plus importante était de savoir dans quelle mesure les incertitudes concernant la sûreté à long terme du dépôt peuvent subsister après l’avis du tribunal et la décision du gouvernement. Cette question est devenue particulièrement importante car les chercheurs de l’Institut Royal de Technologie de Stockholm ont apporté une contribution très compétente aux audiences, affirmant que l’intégrité de la cartouche de cuivre pouvait être remise en question. Ils ont ainsi affirmé que de nombreux silos de cuivre renfermant le combustible usé, et donc essentielles pour le dossier de sûreté à long terme, pourraient commencer à fuir avant que mille ans ne se soient écoulés. L’entreprise de gestion gérant des déchets nucléaires SKB affirme qu’un seul silo commencera à fuir dans un million d’années. Mais si quelques centaines des six mille silos en cuivre commencent à fuir relativement vite, les limites de dose du régulateur SSM (Swedish Radiation Safety Authority) seront dépassées et le dépôt ne devrait pas pouvoir recevoir de permis.

Il y avait également d’autres questions en jeu lors de l’audience principale. Il y a eu notamment des discussions sur le fait de savoir si le dépôt de forage profond (deep borehole repository) serait plus sûr; savoir si le site est approprié en raison de problèmes géologiques et autres; la question des valeurs écologiques très élevées sur le site de Forsmark; et beaucoup d’autres problèmes ont été abordés. Et il y a eu surtout une discussion juridique intense concernant la mise en œuvre de la Loi sur l’Environnement qui régit le travail et les décisions de la Cour Environnementale et les liens avec la mise en œuvre de la Loi sur les activités nucléaires, cette dernière gouvernant les décisions du régulateur SSM.

Pour comprendre cette discussion, une contextualisation est nécessaire. La loi suédoise sur l’environnement (Swedish Environmental Act) date de la fin des années 1990 et exige que toutes les activités pouvant nuire à l’environnement soient préalablement autorisées. La Cour Environnementale statue sur une autorisation et donne les conditions de cette dernière. Les Cours environnementales travaillent depuis plus de 25 ans, et il existe donc des précédents pour de nombreux types d’activités. La loi suédoise sur les activités nucléaires date de 1983 et toutes les activités nucléaires doivent également être autorisées conformément à cette loi. Cela signifie qu’un dépôt final pour le combustible usé doit avoir une autorisation des deux législations. Dans les deux cas, le dépôt doit également être approuvé par le gouvernement. Selon la Loi sur l’Environnement, cela n’est vrai que pour une petite liste d’activités qui inclut par exemple également de grands projets d’infrastructure. Mais cela signifie qu’à ce stade du processus décisionnel, le tribunal et le régulateur SSM ne donneront leur avis qu’au gouvernement. Les autorisations sont délivrées par la suite si le gouvernement donne son approbation.

Les processus parallèles de prise de décision pourraient être problématiques si la Cour et le régulateur SSM n’avaient pas la même base pour l’examen de l’autorisation. Pour que cela soit le cas, la Loi sur les activités nucléaires a été immédiatement modifiée afin que le chapitre 2 de la Loi sur l’environnement, avec les «Règles générales de considération», soit incorporée pour être utilisée pour les décisions. En outre, lors de la mise en place du nouveau cadre juridique, il était prévu que la prise de décision selon les deux législations devait être parallèle et coordonnée.

Les «règles générales de prise en compte» de la loi environnementale sont très importantes pour la prise de décision environnementale et la praxis a établi ce qui doit être montré, c’est à dire comment considérer le principe de précaution et comment définir et évaluer l’utilisation de la meilleure technologie possible. Dans son évaluation de la demande d’autorisation conformément à la loi sur les activités nucléaires, le régulateur SSM doit utiliser les mêmes critères d’évaluation.

Au cours de l’audience principale, la Cour Environnementale a été indirectement très critique à l’égard de SSM en posant au régulateur un certain nombre de questions. Cela a déjà commencé le troisième jour de la procédure et les questions de la Cour ont augmenté à la fois en nombre et en complexité tout au long de la réunion principale. Le tribunal a voulu savoir comment SSM considère son rôle dans la prise de décision conformément à la Loi sur l’Environnement. Le tribunal a voulu savoir pourquoi SSM a déclaré qu’il était «plausible de montrer» seulement et non pas «qu’il est démontré» comme l’exigent les «Règles générales d’examen». Il est également apparu que la définition de la meilleure technologie disponible utilisée par SSM est moins stricte que celle utilisée par les cours environnementales.

Il semblerait que la Cour aura un problème avec les actions du régulateur au moment de décider ce qu’elle annoncera au gouvernement. Il semble que SSM n’ait pas fait suffisamment d’efforts pour s’assurer de disposer des informations nécessaires pour annoncer qu’il est démontré que le dépôt est sûr. Au lieu de cela, SSM veut que la Cour le laisse traiter les problèmes plus tard. Mais la Cour ne peut régler les problèmes plus tard et s’attend à ce que SSM suive sa propre législation. Vers la fin de la réunion principale, SSM a affirmé avec hardiesse que la Cour Environnementale ne devrait pas traiter des questions pour lesquelles avait été déclaré qu’il était «plausible de montrer». La Cour peut faire cela. Elle n’est pas légalement obligée de prendre en charge les problèmes que d’autres autorités peuvent traiter, c’est-à-dire les problèmes de radioprotection que SSM examine. Dans le cas d’un stockage de combustible usé, la sûreté radiologique à long terme est bien sûr un problème environnemental central, et on peut se demander si la Cour devrait suivre la volonté de SSM et de l’entreprise de déchets nucléaires SKB, et rester éloignée des enjeux de sûreté radiologique. Mais, légalement, c’est à la Cour de décider.

Si la Cour laissait les questions de sûreté radiologique exclusivement à SSM pour la décision du gouvernement et pour le futur processus décisionnel, elle devrait faire confiance à l’intégrité et à l’indépendance de l’organisme de réglementation. Au cours de l’audience principale de la Cour, SSM a, dans ses diverses déclarations, accepté entièrement et sans aucune réserve les déclarations de la société de déchets nucléaires SKB concernant la sûreté à long terme, ainsi que le choix du site et de la méthode. Et cela malgré les controverses en cours dans la salle. Vers la fin de la procédure, des documents divulgués par SSM ont été publiés dans les médias suédois, montrant qu’il n’y avait pas de consensus au sein de l’organisme de réglementation sur le fait d’aller de l’avant ainsi que sur le fait que la sûreté à long terme soit plausible. Au lieu de cela, il a été révélé que plusieurs experts de SSM, y compris l’expert en matériaux et en corrosion, s’opposaient à donner le feu vert. Ce comportement de SSM a généralement affaibli la confiance dans le régulateur, mais il reste à voir dans quelle mesure cela a influencé la Cour.

La Cour Environnementale donnera son avis au gouvernement le 23 janvier 2018. SSM a déclaré qu’il donnerait son avis au gouvernement autour de la nouvelle année. Le gouvernement doit alors demander aux deux communautés impliquées dans le projet, Östhammar et Oskarshamn si elles approuvent ou non. La communauté d’Östhammar prévoit un référendum sur la question le 4 mars 2018. Le gouvernement se préparera à une décision au printemps, mais il est incertain si une décision sera prise avant les prochaines élections en septembre. Après les élections, il faudra du temps pour former un nouveau gouvernement, de sorte que la décision du gouvernement sur le dépôt de combustible usé sera probablement prise au printemps 2019.

Si le gouvernement dit oui, il y aura encore une longue procédure légale jusqu’à ce que les autorisations pour commencer la construction soient prêtes. La décision du gouvernement selon la loi sur l’environnement peut faire l’objet d’un appel. La Cour doit ensuite décider du permis et des conditions, probablement avec une nouvelle audience préalable, et la décision de la Cour peut faire l’objet d’un appel.

La décision du gouvernement selon la Loi sur les activités nucléaires peut faire l’objet d’un appel. SSM doit examiner un nouveau rapport d’analyse de sûreté avant de décider de donner un permis pour commencer la construction.

Enfin, il faudra au moins sept ans pour construire le dépôt et le régulateur doit donner des permis à la fois pour une opération d’essai et une exploitation complète. Si tout se passe comme l’entreprise de déchets nucléaires SKB l’espère, il pourrait y avoir un dépôt suédois pour le combustible nucléaire usé opérationnel au milieu des années 2030.

Si la Cour Environnementale dit non le 23 janvier, le dépôt peut encore obtenir un feu vert du gouvernement. Si la communauté d’Östhammar dit oui malgré un non de la cour, le gouvernement peut renverser la Cour, mais il ne peut pas contredire la Loi sur l’Environnement. Si la communauté d’Östhammar dit non, le veto de la communauté n’est pas absolu. Le gouvernement peut, à certaines conditions, passer outre le droit de veto. Cependant, nucléaires SKB a déclaré qu’elle n’irait pas de l’avant sans l’accord de la communauté Östhammar.

Ce n’est pas un euphémisme de dire que l’annoncement de la Cour Environnementale Suédoise attendue le 23 janvier 2017 sera de la plus haute importance pour l’avenir des projets de l’industrie nucléaire suédoise concernant l’élimination du combustible nucléaire usé.